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國家公園季刊

2024年六月號

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濕地之樂 海岸之聲

海島國家,百年遠見  - 《濕地保育法》篇

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濕地與我們的生活十分接近,近到我們經常忽略了她/智邦國際多媒體 提供
濕地與我們的生活十分接近,近到我們經常忽略了她/智邦國際多媒體 提供

海島國家,百年遠見《濕地保育法》篇

文/左美雲

受訪者/國立臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所榮譽講座教授 邱文彥

地表上與海岸相近的另外一種自然生態系就是濕地。廣 義而言,有水的地方就可稱為濕地,公園、學校、荒野 隨處可見面積不一的濕地,但可能是太過尋常,反而讓 人們沒有意識到濕地的重要性,在面臨開發的抉擇時, 往往成為被犧牲的一方。

臺灣的濕地環境型態多元,各具風光,美麗迷人,同時 濕地兼具經濟、文化、科學、遊憩等多項寶貴資源,但 可惜長久以來人們對濕地的理解有限,導致濕地的價值 未受到應有的重視。所幸臺灣民間有一群濕地保育倡議 者,多年來由下而上的呼籲制定《濕地保育法》。

《拉姆薩公約》將全球具有代表性或保育生物多樣性的濕地列為「國際重要濕地」(圖為幾內亞比索比熱戈斯濕地)/ Powell.Ramsar 提供(來源:https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Archipel_Bolama-Bijagos_Ramsar_Site_in_Guinea-Bissau.jpg)
《拉姆薩公約》將全球具有代表性或保育生物多樣性的濕地列為「國際重要濕地」(圖為幾內亞比索比熱戈斯濕地)/ Powell.Ramsar 提供(來源:https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Archipel_Bolama-Bijagos_Ramsar_Site_in_Guinea-Bissau.jpg)

「濕地」的精確定義可追溯至 1971 年,在伊朗拉姆薩,由聯合國通過的「濕地公約(Convention on Wetlands)」或稱「拉姆薩公約(Ramsar Convention)」,該公約將「濕地」定義為:「無論天然或人為、永久或暫時、靜止或流水、淡水或鹹水、或二者混合者,由沼澤、泥沼、泥媒地或水域所構成的區域,包括水深在低潮時不超過 6 公尺之沿海區域。」臺灣的《濕地保育法》也採取相同的定義。

與《海岸管理法》不同,臺灣濕地保育從民間發起,透過由下而上的公民運動一步步實踐。例如,民間環保團體在 1995 年發表搶救濕地宣言;2007 年起推動國家重要濕地的劃設,並遊說中央立法;2012 年推出民間版《濕地法》草案等。2013 年臺灣《濕地保育法》終於三讀通過,並於 2015 年 2 月 2 日「國際濕地日」正式實施。一路參與所有過程,並以時任不分區立法委員身分讓法規化作現實的邱文彥,可說是背後最重要的推手。

緣起一念,終生實踐

原本專業背景為都市計畫的邱文彥,對濕地毫無概念,直到和妻子考上公費留學於 1984 年前往美國後,透過妻子選修的濕地相關課程,腦中對濕地的認識才慢慢明晰,「我和妻子可以說是臺灣相當早期學習環境保護及環境教育的一批人,我會選擇環境保護的學門,就是因為我感受到臺灣的環境在經濟起飛過程中急速惡化,讓我驚覺,我該多了解、多研究、多行動。而我和葉俊榮(前內政部長)就是該學門第一批公費留學生。」

在屏東長大的他,小時候跟著媽媽到河邊洗衣服,在清澈的溪水裡玩耍時,隨處可見魚蝦,田裡的斑鳩、田鼠等動物也都胖嘟嘟充滿生命力,但到了民國 70年代,溪水逐漸變得髒臭不堪,溪裡田間的小生命也慢慢不見蹤影。 邱文彥心想,「我們這一代人的發展,剝奪了下一代人享受自然的權利和機會,這樣並不永續」因此他一回到臺灣,任教於國立中山大學海洋環境系,並從「海岸管理」著手。

「我不懂海洋,但陸地我懂一些,我發現海陸交接的海岸還沒有太多人關注,便決定從這裡著手」,當時臺灣的海岸危機也已迫在眉睫,「那時政府想加速海埔地開發計畫,把海岸填平變成工業區,還有很多海蝕平臺被挖成養殖池,再這樣下去,臺灣的潮間帶生態會徹底告終。」

因此,許多志同道合的學者、團體,積極發起抗議、表達訴求。時任營建署署長的張隆盛也陪同行政院長孫運璿至現地目睹養殖池破壞千萬年形成的海蝕平臺,「那時候院長說『該管一管』,營建署便開始起草《海岸法》,但在立法院的推動並不順利,主要是漁民有疑慮。我進入立法院後,隨即展開和漁會的對話,最終才獲得漁民的支持,《海岸管理法》終於完成立法。」

在為守護海岸努力的過程中,邱文彥心中那顆濕地的種子也沒有消失,等待著時機發芽,「在美國念書和回到臺灣後,都有不少機會參訪國外的濕地,那時發現人工濕地有淨化水質的效果,便將這個觀念帶回臺灣後開始大力推動。」曾任中華民國濕地保護聯盟(現為台灣濕地保護聯盟)理事長的他與濕盟志工們共同實踐理念,在 2003 年以「洲仔濕地」一案獲得福特環保獎首獎的肯定。

「當時臺南官田濕地雖然營造有成,但水雉數量已經飽和,我們為了擴大水雉棲息地,相中了現在洲仔濕地的位置,也為了爭取經費而參與福特環保獎的競賽。我想當時能獲得青睞的其中一個原因,是我們以一個清晰的主題重新詮釋濕地:『創造都市的荒野──水雉返鄉計畫』。」19 世紀英國領事斯文豪首次記錄下水雉的地點便是在高雄「大水塘」,亦即洲仔附近的濕原。事實上,邱文彥曾擔任臺灣最早的人工濕地「鳥松濕地」的規畫總主持人,經驗豐富,因此帶領各專業領域學者一同將經驗落實在洲仔濕地,獲得極佳成果。

除了成功吸引水雉繁殖,洲仔濕地也是水生植物復育的成功典範/台灣濕地保護聯盟
除了成功吸引水雉繁殖,洲仔濕地也是水生植物復育的成功典範/台灣濕地保護聯盟

自然濕地與人工濕地

濕地的類型一般可區分為自然濕地及人工濕地(或稱人造濕地。自然濕地是在天然環境下形成的濕地,自然濕地又可再細分為鹹水濕地、淡水濕地及鹹淡水混合濕地,在地域上又有沿海型及內陸型的自然濕地。

而人工濕地則是由人為力量打造而成,生活週遭常見的稻田、鹽田、埤塘、水庫等水域等都是,與人類的生活息息相關。人工濕地早期運用於農田灌溉生產糧食,近代則與水質淨化、環境優化,甚至調節氣候變遷關係密切。

 昔:調查紅樹林/台灣濕地保護聯盟 提供
昔:調查紅樹林/台灣濕地保護聯盟 提供
 昔:濕盟成立早期的復育紅樹林活動/台灣濕地保護聯盟 
提供
昔:濕盟成立早期的復育紅樹林活動/台灣濕地保護聯盟 提供
 今:移除小花蔓澤蘭/台灣濕地保護聯盟 提供
今:移除小花蔓澤蘭/台灣濕地保護聯盟 提供
 今:蜻蜓棲地營造活動/台灣濕地保護聯盟 提供
今:蜻蜓棲地營造活動/台灣濕地保護聯盟 提供

由下而上的濕地守護運動

民間的力量雖蓬勃,但濕地的長遠發展仍有賴法規守護,邱文彥自1995年起草「民間搶救濕地宣言」以來,呼籲政府建立完善法規,經過近20年各方齊心努力,終於在2013年通過《濕地保育法》,條文參考國際規範,以「明智利用」和「零淨損失」作為核心概念,將「重要濕地」劃分為:國際級、國家級及地方級3級,賦予其法律定位,讓濕地受到法律充分的保護。

何謂「明智利用」?邱文彥特別以彰化海岸濕地為例。位於濁水溪出海口的大城濕地是由泥質淤積形成的重要泥質灘地,面積廣達2萬1千多公頃,是臺灣非常珍貴的自然資源。民間很早就呼籲要將其劃設為國家級甚至國際級重要濕地,但過去漁民擔心劃入重要濕地,就不能再進入利用,無法養殖或採集,將嚴重影響生計,此項顧慮讓濕地保育無法取得共識。

「而明智利用的精神就在於,所有利害關係人都能支持並參與濕地的經營及保育,達到濕地與社區共存、建立濕地與社區共營的夥伴關係。」邱文彥舉國際的濕地經營模式為例,「例如:規範採集時間和數量、社區認養、居民參與發展旅遊等,都是值得討論的濕地經營模式。」

 水稚成功於園區內棲息繁衍/台灣濕地保護聯盟 提供
水稚成功於園區內棲息繁衍/台灣濕地保護聯盟 提供

明智利用和零淨損失

不同於其他嚴格限制的保育法令,《濕地保育法》是以「明智利用」為核心精神,在濕地生態承載範圍內,對水、土地及生物資源做適時、適地、適量、適性的永續利用。「零淨損失」則是指開發及利用行為經實施衝擊減輕、異地補償或生態補償,使濕地面積及生態功能無損失。其中「異地補償」是指以異地重建棲息地方式,復育濕地生態所實施之生態補償。

「補償型濕地」在臺灣以位於臺南官田的水稚生態教育園區為著名案例。1998年臺灣建造高速鐵路工程,須穿越德元埤及葫蘆埤,破壞了水稚(又稱菱角鳥)的重要棲息地。由於水雉數量稀少,環評會議決議高鐵公司須另行營造一處150公頃濕地,降低工程所造成的生態破壞。

 使用廢棄蚵殼為海洋生物造礁/台灣濕地保護聯盟 提供
使用廢棄蚵殼為海洋生物造礁/台灣濕地保護聯盟 提供
 大手牽小手參與昆蟲旅館製作活動/台灣濕地保護聯盟  提供
大手牽小手參與昆蟲旅館製作活動/台灣濕地保護聯盟 提供
 各國不過度耗竭資源的傳統漁法被視為重要的「明智利用」典範/Powell.Ramsar 提供(來源:https:// commons.wikimedia.org/wiki/File:Wise_use.jpg)
各國不過度耗竭資源的傳統漁法被視為重要的「明智利用」典範/Powell.Ramsar 提供(來源:https:// commons.wikimedia.org/wiki/File:Wise_use.jpg)
 濕地面積的變化影響鳥類移動的狀況,進而影響禽流感的散播(圖為高蹺鴴)/內政部國家公園署 提供
濕地面積的變化影響鳥類移動的狀況,進而影響禽流感的散播(圖為高蹺鴴)/內政部國家公園署 提供
 桃園埤塘是臺灣十分具有地區特殊性的人工濕地/內政部國家公園署 提供
桃園埤塘是臺灣十分具有地區特殊性的人工濕地/內政部 國家公園署 提供

濕地裡的永續發展目標

那麼,又何謂「重要濕地」?在《濕地保育法》第4條明文,「重要濕地」指的是:具有生態多樣性、重要物種保育、水土保持、水資源涵養、水產資源繁育、防洪、滯洪、文化資產、景觀美質、科學研究及環境教育等重要價值,並經評定後公告的濕地。「其實,聯合國2015年發表的『永續發展目標(SDGs)』濕地幾乎與每一個目標都有關。」

邱文彥舉例,第一,濕地能夠幫助「消除貧窮」。因為濕地可以帶來很多生產的資材,與漁業密切相關,能供應糧食,確保糧食安全。「舉例來說,一座山或一座小島,哪裡比較容易活下去?相比陸地上的農作,每天辛勤耕種2、3個月才能收成,如果住在水邊,每天都能有漁獲。」

第二,濕地不但是水源,更有調節水利的功能。「以桃園埤塘為例,桃園屬於臺地,河流短促再加上降雨不均,不利於農作,自清朝建興建埤塘,做為水利灌溉之用,過去享有『千塘之鄉』的稱號,是非常了不起的水利工程。」他認為古人如何因應氣候、運用地形、建立大量的人工濕地解決農業問題,在氣候變遷加劇的此刻,是值得研究的案例。

第三,濕地也與健康有關。「聯合國的濕地公約認為禽流感的發生其實與濕地有關,我們沒有保護好濕地使得濕地面積不夠,野鳥沒有足夠的食物,只好進入養殖場、社區,造成感染;如果濕地保存足夠且有豐富的食物來源,就不會因候鳥遷移造成禽流感的大流行。」

邱文彥也語重心長指出,臺灣現在將光電板就蓋在濕地上方,未保持一定面積的水域,等到了冬天,北方的候鳥南下,「像雁鴨需要開闊的水域,反而沒地方去,只好進入漁塭、社區,改變原有生態習性,至於健康影響更難以估計,顯示我們似乎太過輕忽濕地保育的重要性。」

另外,濕地除了是重要的生物棲地,也是終身教育的場所,並具有與社區建立夥伴關係的重要功能。「大城濕地面積為全國最大,也是臺灣唯一大型泥質灘地,非常重要,應該要通盤規劃,變成凝聚社區、永續發展的典範,而不單純地思考劃為保護區。」

  海岸管理與濕地保育都須回歸到生活中思考與實踐(圖為曾文溪口)/內政部國家公園署 提供
海岸管理與濕地保育都須回歸到生活中思考與實踐(圖為曾文溪口)/內政部國家公園署 提供

海岸管理與濕地保育的前景

內政部國家公園署成立後,海岸管理與濕地保育2項重要業務移入,整合進新一代的國家公園系統中,再加上《國土計畫法》、《國家公園法》,形成堅強的保育網絡守護臺灣。目前國家公園署管轄的整體海岸面積共142萬2,144公頃,濕地面積有4萬2,699公頃,為了百年後的臺灣,我們必須積極思考與海岸和濕地的關係。

邱文彥再次強調:「《濕地保育法》不能只把濕地劃入保護區,而是要整體規劃、永續發展,重要的是,自然濕地的保護和人工濕地的創造缺一不可」,把濕地變成連結夥伴關係的紐帶,將濕地保育回歸到生活,「我們真正需要的是生活化的濕地,生活化的保育實踐。」

作者簡介

左美雲

逾20年職場歷練,以文字為生。曾任職於中華日報、臺灣文學館及漢寶德紀念館。曾出版《臺南博物館》、《千里之行》及《廣闊的海》等專書,並不定期擔任雜誌特約撰稿人。

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