海島國家，百年遠見 《海岸管理法》篇
海島國家，百年遠見《海岸管理法》篇
文／左美雲
受訪者／首任海洋國家公園管理處處長 吳全安
臺灣，一座被海水包圍的寶島，數個世紀以來，海岸發生了什麼樣的改變？人們是如何看待海岸，如何與濕地相處？聽懂了海水與潮汐的詠嘆嗎？除了人為因素，氣候變遷也對海岸、濕地帶來了影響，我們又做了哪些努力去保護她們？國家公園署於 2023 年升格掛牌之後，正式將海岸與濕地兩項重要的國土業務納入管理範疇，在《海岸管理法》及《濕地保育法》立法施行屆滿 10 週年之際，讓我們再重新審視從無到有的漫長立法過程，把珍貴經驗裝入行囊，走向未來。
四面環海的臺灣，坐擁海洋資源，島上之人就是海的 子民，卻因特殊的歷史背景，對海無感無知，做出傷海亦自傷之事，形成極大諷刺，但隨著政府及民間海，立法保護海岸及濕地，人們開始聆聽海、與海共感共振。
《海岸管理法》及《濕地保育法》其重要的核心精神：首任海洋國家民間搶救濕地宣篇及《濕地保，分別以自身 戒嚴下的山禁與海防
臺灣於1949年到1987年實施戒嚴令，為了防範偷渡，確保國家安全等國安理由，抬頭可見的高山，離家不遠的海岸，空間距離雖然很近，心理上卻極其遙遠。首任海洋國家公園處長吳全安親身經歷那樣一個年代。
就讀臺灣大學地理系時期，吳全安就常常揹著相機上山下海做調查，畢業後進入公部門服務，為了田野調查拍照取景更是日常。某次，他在臺灣西部一處海岸拍攝地景及植物，正拿著相機蹲在地上取景之際，冷不防從背後傳來「幹什麼？不准動 !」的喝斥聲，回頭一看，警備總部的一名荷槍衛兵，正舉著長槍要他站起來。
數十年後回想這一幕仍歷歷在目，「當時心情很緊張嗎？」，「不會啦！那個時候我們都知道要隨身帶著公文，拿給他看就沒事了。」但這種場面對一般人來說可就非同小可，沒有經歷過戒嚴世代的年輕人，可能也難以想像。在這種時空氛圍下，生活在海島的臺灣人，心理上硬生生的與海拉開了十萬八千里的遙遠距離。
面向大海，何處是「海岸」？
我們常常看到大海，以及大海到陸地之間的區域，法條用語中所指稱的「海岸地區」範圍究竟是哪裡呢？《海岸管理法》有明確的定義，「海岸地區」指的是海域與陸域交接的帶狀區域，分為「濱海陸地」及「近岸海域」。其中「濱海陸地」是以平均高潮線至第一條省道、濱海道路或山脊線的陸域為界。
高潮線是指潮水漲潮時到達最遠的地方，低潮線則是海水退潮時海水位最低的那條線，因為潮汐每天不，因此會有平均高潮線或平均低潮線，來界定海岸一般人較常聽聞的「潮間帶」，指的是介於海）和低潮（退潮）之間的區域。
以臺南市為例，臺 17 線公路在設計時就考慮到漲潮對行車安全的影響，濱海公路就是海水漲潮影響不到的界線，所以臺南市的濱海陸地範圍就是從平均高潮線到臺 17 線為止。
「近岸海域」則是以平均高潮線向海洋延伸至 30 公尺等深線，或平均高潮線向海 3 浬涵蓋之海域，取其距離較長者為界。為什麼是 30 公尺？原來這與珊瑚生長條件有關，珊瑚與藻類共生，藻類是植物，細胞需要行光合作用，需要陽光生長，30 公尺是最後感受到陽光的水下深度。
海岸地區為何重要？
前內政部長廖了以曾經說過：「從濕地到海岸的保護已經是國際語言，哪一個國家沒有做好，就不配稱為先進國家。」但仍然有人不解，既然人類主要生活在陸地，為什麼要特意保護海岸？吳全安處長每次演講或開會前都會利用機會解釋一番，「海岸資源除了具有水產物生產力，並有生態、經濟、國土保安、休閒遊憩、環境教育跟學術研究等功能。」
臺灣山區和海岸曾經受到嚴禁管制，1987 年政治解嚴後逐步開放，但長達 20 多年對於海岸無法可管，人為開發過度，再加上自然的氣候變遷，海岸遭受侵蝕、污染的情況日益嚴重。立法管理之前的空窗期，海岸徒然淪為經濟發展的犧牲祭品，濕地更常常被低估價值而受到破壞。
地層下陷，國土保安拉警報
1970、1980 年代，臺灣南部盛行養殖草蝦，以海水養殖出來的草蝦肉質佳，但缺點是蝦子脫殼慢，生長期比較長，如果調配一些淡水把鹽度降低變成鹹水，蝦子長得快，當然賺錢速度也跟著變快。得知這項賺錢法寶，腦筋動得快的養殖戶立刻鑿井抽取地下水，日久竟然引發國土保安危機──地層下陷。
「親眼看到這個場景，實在令人感到不可思議。」1980 年他來到屏東佳冬鄉進行野外調查，走進一座房子，感覺哪裡怪怪的，屋主告知進去的地方是房子的2樓，為了排水填土墊高馬路，1樓成為地下室，而本來有灶腳的廚房、有廳堂的1樓，下雨之後變成水底世界，造就出地層下陷的奇景。對此震撼經歷，吳全安至今仍印象深刻。
地層為什麼會下陷？就是養殖戶為了賺更多的錢，拼命的抽地下水所致。吳全安解釋，海岸地下水層結構不同於內陸，是一種倒三角錐體形狀，抽取地下水除導致海水入侵地下水層，並使地下土層因壓縮而減少厚度，造成地層下陷，這是不可逆的現象，發生後地面高度再也無法回復。再加上全球氣候變遷，造成海水面上升，更加速海岸線後退。
《海岸管理法》的前世今生
除了地層下陷，1970年代臺灣經濟起飛，十大建設工程奠定了全島基礎建設，但對環境也造成一定程度的破壞，鄰避設施林立，污染事件頻傳，美麗的山海嗚咽變色，民間環境保護意識漸開之際，守護海岸的聲音漸起。
為保護臺灣沿海地區天然景觀及生態資源，行政院於1984年2月及 1987年1月，分別核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」及其後續計畫，將全臺12處景觀優美且特殊之沿海地區納入管制範圍加以保護。1989 年11月，行政院環境保護小組召開第14次委員會議，業務執行單位內政部營建署國家公園組於會中報告執行情形，會議結論要求營建署將海岸管理立法列為重點工作，國家公園組依結論要求，開始著手立法工作。
吳全安處長細數立法的過程，每一個重要時刻，他幾乎無役不與，期間有首長的更換，主辦單位的轉移，娓娓道來，如數家珍。1991年9月，行政院函示海岸法》草案，接下來就是冗長的管機關分別於 1997年、2000年、2008年，4度將草案函送立法院審議，但都未能完成立法。
2013年，臺灣社會因為齊柏林導演所拍攝的紀錄片《看見臺灣》而沸騰，人們透過空拍鏡頭，看見了臺灣海岸的真實樣貌，美麗動人之外傷痕累累，漁港密集增生、消波塊充斥、海岸線被侵蝕後退，各方震驚，公權力的介入保護已是刻不容緩。
2014年6月25日，海岸法草案第5度函送立法院，2015年1月20日海岸法草案三讀通過，並更名為《海岸管理法》，2月4日正式公告施行，經歷了至少26年的運作，至此立法工程功德圓滿。不過在海岸管理法面世前，吳全安與當年墾丁國家公園同仁便曾力主依法行政，展現守護海岸的熱情與成果。
不臨海的環島公路
環島臺灣是很多人的夢想，尤其 1,200公里的環島海岸有著絕佳的風光，其中在恆春半島墾丁附近有一段不靠海的環島公路。
1992 年，為了建造墾丁段的環島公路，公路單位選擇路線時，想要從佳樂水往北，穿過墾丁國家公園的南仁山生態保護區到九棚及港仔；墾丁國家公園管理處以生態護育的觀點，期期以為不可，時任保育課長的吳全安說：「山不轉可以路轉，珍貴生態一旦被破壞就消失不見」。
公路建造單位雖以「環島公路需沿海規劃」為由，態度強硬，力主道路非得通過生態保護區不可，但墾管處堅守立場，在當時的處長施孟雄授權支持下，代表出席會議時強調《國家公園法》的規定，不同意開路，臺 26 線遂在港口段繞縣道 200 而行，成為全臺環島公路中唯二與海分離的路段。
臺26線
臺26線又稱為「屏鵝公路」，為南臺灣環繞恆春半島海岸的省道公路，又稱南部濱海公路。起點為屏東縣枋山鄉楓港，終點是臺東縣達仁鄉安朔，全長共計93.5公里。
公路總局原先計畫連接臺東南田到屏東港口，但兩度因為路線經過生態保留區，道路建設與自然生態產生拉据。1992年因為路線經過南仁山生態保護區而擱置。2012年屏東縣政府將旭海 - 觀音鼻劃入自然保留區，旭海至下南田7公里路段被迫停工至今，26號公路全線雖至今無法貫通，但有替代道路可通行。
作者簡介
左美雲
逾 20 年職場歷練，以文字為生。曾任職於中華日報、臺灣文學館及漢寶德紀念館。曾出版《臺南博物館》、《千里之行》及《廣闊的海》等專書，並不定期擔任雜誌特約撰稿人。
